La constitution consacre depuis le début des
années 70 la protection de l'environnement, et la gestion de la
biodiversité, qui lui est consubstantielle, sont une vieille
préoccupation au Gabon. En effet, sans remonter à la Conférence
de Yangambi (actuelle République Démocratique du Congo) de 1956
qui marque le véritable point de départ de la politique
coloniale de protection de la nature, l'on peut constater que la
République gabonaise a très vite pris conscience de l'enjeu
environnemental. Plusieurs textes normatifs le démontrent à
suffisance dès les premières années d'indépendance (Loi n°
28/60 du 8 juin 1960 légiférant le Fonds forestier gabonais de
reboisement). Et, dès 1972 (décret 1051/ PR du 30 septembre
1972) un ministère chargé de l'environnement et de la protection
de la nature est créé.
C'est donc un fait qu'il existe depuis
longtemps une préoccupation en matière de gestion de la
biodiversité. Simplement, entre l'existence d'une
"préoccupation", sa formalisation et sa mise en
pratique, le cours des choses n'a pas toujours été aussi
linéaire que l'on aurait pu l'imaginer.
De fait, il existe bien une
"politique" gabonaise en matière de gestion de la
biodiversité, formalisée aujourd'hui par deux grands instruments
législatifs: la loi n° 1/82 du 22 juillet 1982 dite loi
d'orientation en matière des eaux et forêts et la loi n° 16/93
du 26 août 1993 relative à la protection de l'environnement,
dite code de l'environnement.
Une analyse rapide de ces deux textes nous permettra de
déterminer autant que faire se peut la politique gabonaise en
matière d'environnement.
Ce texte, longtemps considéré à tort comme
la "bible" de la politique nationale en matière
d'environnement, est en réalité totalement orienté vers
l'exploitation intensive et à la limite abusive de la forêt
gabonaise.
En effet, dès la lecture de l'article 1er, les grandes
orientations de la politique nationale sont fixées. Il s'agit, de
" promouvoir une gestion rationnelle des ressources des
domaines forestier, faunique sauvage, fluvial, lacustre, lagunaire
et maritime, en vue d'augmenter considérablement la contribution
du secteur des Eaux et Forêts au développement économique,
social, culturel et scientifique du pays. "
Il n'y a aucun doute à se faire ici, la
politique de l'Etat gabonais parfaitement ciblée, elle est
purement développementaliste. En effet, la gestion de la
biodiversité doit viser cet objectif qu'est le développement du
pays. L'environnement n'est pris dès lors que comme réservoir
devant garantir des ressources pour ce développement du pays.
L'article 2 de cette loi fournit ainsi les
possibilités de sa concrétisation autour de plusieurs pôles,
dont les plus importants sont :
-
l'inventaire permanent des ressources dans
le but d'en améliorer la connaissance qualitative et
quantitative ;
-
l'aménagement des ressources afin
d'assurer le meilleur équilibre entre l'exploitation et le
renouvellement ;
-
la reconstitution des ressources en vue
d'en garantir la pérennité ;
-
l'exploitation rationnelle dans le but
d'assurer une utilisation optimale des ressources et un
meilleur contrôle de leur exploitation ;
-
l'industrialisation afin de promouvoir la
transformation d'une plus grande partie de la matière
première ;
-
la protection et l'incitation des nationaux
afin d'accroître leur participation effective dans la mise en
valeur des ressources ;
-
la formation et la recherche afin
d'accroître la productivité ;
-
l'information et la vulgarisation en vue de
sensibiliser et d'éduquer les usagers et la population .
Ainsi, il apparaît clairement qu'en dépit de
quelques ouvertures faites à la notion d'aménagement et de
protection, et à celle d'exercice des droits d'usages coutumiers
tels que définis à l'article 5, les préoccupations sont
orientées, par cette loi, vers une exploitation intensive pour le
développement.
Cette loi est le premier texte à véritablement prendre en
compte la préoccupation environnementale dans sa globalité,
contrairement à la Loi 1/82.
Elle définit, dès son article 2, l'environnement comme "
l'ensemble des éléments naturels et artificiels ainsi que des
facteurs sociaux , économiques et culturels dont les interactions
influent sur le milieu ambiant, sur les organismes, sur les
activités humaines et conditionnent le bien-être de l'homme
".
De ce point de vue, l'environnement constitue un patrimoine
national qui implique pour l'ensemble des citoyens des droits et
des obligations. Sa protection et son amélioration sont "
une mission d'intérêt général et une préoccupation à prendre
systématiquement en compte dans les plans nationaux de
développement " comme le stipulent bien les dispositions de
la Convention sur la Diversité Biologique.
A cet effet, la loi 16/93 identifie les objectifs visés par la
politique nationale en matière d'environnement, qui sont:
- la préservation et l'utilisation durable des ressources
naturelles ;
- la lutte contre les pollutions et nuisances ;
- l'amélioration du cadre de vie ;
- la promotion de nouvelles valeurs et d'activités
génératrices de revenus , liées à la protection de
l'environnement ;
- l'harmonisation du développement avec la sauvegarde du
milieu naturel ( donc de la biodiversité).
Ainsi, la loi 16/93 fait de l'environnement un véritable objet
de politique publique. La politique de l'environnement ainsi
définie organise, en fait, les rapports de l'homme avec son
milieu naturel. En ce sens, elle l'emmène à comprendre et
intégrer dans ses préoccupations de tous les jours, la notion
d'équilibre naturel, donc " in fine " celle de gestion
durable des ressources tant naturelles que biologiques.
Les écarts et manques proviennent de la problématique axée
autour d'une critique de la politique gabonaise en tant que
discours formel, ambigu et énoncé de principes , d'une part, et
une critique de la mise en pratique superficielle de ce discours
d'autre part .
La politique en matière de gestion de la biodiversité telle
que formalisée par les lois 1/82 et 16/93 n'est pas exempte de
critique.
En effet, pour ce qui concerne la loi 1/82, elle recèle une
faiblesse originelle qui réside dans son intitulé même: c'est
une loi d'orientation en matière d'eaux et forêts. Et, un examen
approfondi montre qu'il s'agit plus d'une loi sur la forêt que
sur l'environnement dans son ensemble. Ceci n'est pas en soi une
tare. Cependant, tout porte à croire que le fil conducteur de la
loi est l'exploitation forestière. De même, le lien n'est
quasiment jamais fait entre l'exploitation forestière et la
conservation de la biodiversité, comme si, par exemple, il
n'existait aucune espèce animale ou végétale autres que les
arbres (bois) dans les zones concédées aux exploitants
forestiers.
Par ailleurs, en tant que " code d'exploitation" des
ressources naturelles, la loi est révélatrice d'une option
presque essentiellement répressive. Celle-ci fait peu de place à
une gestion concertée de la diversité biologique et ignore les
modes de gestion populaires et traditionnels de la biodiversité.
Enfin, les modalités de gestion de la faune établies par la loi,
outre qu'elles ne sont pas toujours d'une clarté certaine,
accordent trop d'intérêt à la chasse et à la réglementation
plutôt qu'à la conservation de la diversité biologique. A cet
égard, les définitions ne sont pas toujours claires. Il en va
ainsi en matière de faune où l'on a quelque peine à saisir le
concept de faune cynégétique et la notion de gibier qui n'est
pas définie par la loi.
Quant à la loi 16/93, si elle a corrigé certains défauts de la
loi 1/82, reste très générale. Elle n'apporte pas une réponse
précise à la question de la gestion de la biodiversité qui est
considérée comme un aspect parmi tant d'autres de la protection
de l'environnement, sans d'ailleurs que le concept de
biodiversité soit nommé en tant que tel.
La pratique gabonaise en matière de gestion de la
biodiversité est bien éloignée des principes énoncés par les
lois précitées et les déclarations d'intention quotidienne des
responsables politiques.
En effet, l'effort en faveur d'une gestion rationnelle des
ressources biologiques est nettement insuffisant eu égard à
l'ampleur de la tâche et à l'importance de l'enjeu. Cet état de
chose a son origine dans plusieurs faits dont les plus
significatifs sont :
- les faiblesses du corpus législatif telles que nous les
avons signalées ci-dessus ;
- la relative inapplication du peu de réglementation
existante ;
- les retards (très importants) dans l'élaboration des
textes d'application des lois ;
- la faiblesse des capacités institutionnelles, humaines et
matérielles des services chargés de cette gestion ;
- la faiblesse de la coordination entre ces services ;
- enfin, la non- intégration véritable des engagements
internationaux de l'Etat dans l'ordre juridique interne.
Ces causes sont à chercher dans la relative inapplication de
la réglementation existante, les retards importants pris dans
l'élaboration des textes d'application et la non ratification par
le Parlement gabonais des engagements internationaux de l'Etat.
Concernant la relative inapplication de la réglementation en
vigueur, on peut d'abord dire qu'il s'agit d'une tendance
générale de l'ordre politico-juridique gabonais. En effet, il
est fréquent de constater qu'une loi plus ou moins bien faite
reste lettre morte et finisse même par tomber en obsolescence. Il
s'agit d'un état d'esprit particulier qui révèle le rapport au
droit des gouvernants et des gouvernés. Ainsi, autant tout le
monde est d'accord pour l'édiction d'une réglementation, autant
chacun , une fois la loi adoptée, s'efforcera de ne pas
l'appliquer, tout au moins à soi-même. La loi est ainsi faite
pour être uniquement appliquée aux autres; chacun s'efforcera de
la contourner sinon de la violer. Le résultat en est que, tout en
n'ayant jamais été abrogée, la loi ne s'applique pas au
quotidien. Cette tendance, à laquelle n'échappe pas le droit
gabonais de l'environnement, a pour fondements essentiels, la
pratique des passe-droits érigée en institution et la corruption
des agents en charge de l'application de la loi.
Concernant ensuite, les retards pris dans l'élaboration des
textes d'application des différentes lois, il s'agit, hélas,
d'une autre tendance lourde de l'administration gabonaise. C'est
ainsi que plusieurs lois restent inappliquées du fait de leur
caractère général dès lors que les textes d'application ne
sont pas pris. La longueur et la complexité des procédures
d'élaboration et d'édiction des normes juridiques sont telles
que bien souvent, la négligence et l'instabilité administrative
aidant, une fois la loi adoptée, on a souvent l'impression que la
machinerie administrative a besoin d'un long moment pour
"récupérer" de l'effort précédent.
Ainsi, il n'est pas inutile de signaler que les premiers textes
d'application de la loi 1/82 ne sont intervenus qu'en 1987. Trois
autres ont suivi plus de dix ans plus tard (en 1994). Aujourd'hui,
alors que la loi 1/82 revisée va être adoptée, certains textes
d'application n'ont pas encore été pris. Il est à craindre que
la loi 16/93 n'échappe pas à cette logique.
Concernant, enfin, la non- intégration véritable des
engagements internationaux de l'Etat, notamment la CITES, dans
l'ordre juridique interne, nous dirons simplement que cette
situation regrettable relève de la même logique que nous venons
d'évoquer par rapport aux textes d'application. Tout cela donne
l'impression que les engagements internationaux de l'Etat n'ont
qu'un but "esthétique" visant à servir l'image
extérieure de l'Etat auprès des bailleurs de fonds. C'est le cas
entre autres de la Convention sur la Biodiversité, de la
Convention Africaine pour la Conservation de la Nature et des
Ressources Naturelles.
Il existe au Gabon un cadre législatif et réglementaire sur
la protection et la gestion de la biodiversité. L'élaboration de
ce cadre relève de deux apports, un apport juridique externe et
un apport juridique national.
L'apport juridique externe est constitué d'une part par
l'inspiration de la réglementation coloniale, et d'autre part par
l'adoption dans la législation gabonaise des conventions
internationales relatives à la gestion des ressources naturelles.
En ce qui concerne la réglementation coloniale, il faut
reconnaître à bien des égards, que celle-ci a contribué d'une
manière substantielle à la préservation des forêts, de la
faune et de la flore au Gabon grâce à sa large application.
En effet, cette réglementation mettait l'accent non seulement sur
la nécessité d'orienter la législation de l'environnement vers
l'exploitation des ressources naturelles, mais aussi vers la
protection et la conservation de celles-ci.
Il faut enfin souligner que cette réglementation impliquait,
quant à son application, les différentes autres activités
telles que l'institution d'une taxe sur la flore, l'organisation
des services d'hygiène et leurs méthodes d'application.
Cette réglementation coloniale sur la biodiversité était
essentiellement constituée d'arrêtés du gouvernement général
et des délibérations d'assemblées.
En ce qui concerne les conventions internationales, il convient
de retenir que l'apparition des problèmes environnementaux,
soulevés dans la période coloniale, et la prise de conscience
par l'opinion internationale des menaces qui pèsent sur les
ressources biologiques de la planète, constituent également une
préoccupation constante de la communauté internationale.
A cet égard, le Gabon a ratifié deux Conventions
internationales: la convention africaine pour la conservation de
la nature et des ressources naturelles, signée à Alger, le 15
septembre 1968, et la Convention de Washington sur le commerce
internationale des espèces de faune et de flore sauvages
menacées d'extinction, du 3 mars 1973. Ces conventions
internationales sont des réponses aux multiples menaces sur la
biodiversité, aussi bien au niveau international qu'au niveau
national des Etats contractants; et elles concrétisent une
avancée importante dans la coopération régionale et dans la
coopération multilatérale, en matière de protection de
l'environnement et de gestion de la biodiversité.
Le droit interne en matière de biodiversité au Gabon
comporte, outre l'apport externe, une législation fixant les
normes de protection et de gestion de celle-ci . Il s'agit
essentiellement de textes généraux (lois, ordonnances) , des
textes particuliers, des décrets d'application et des arrêtés.
Les textes généraux réglementent la protection de la flore, de
la faune, de la forêt et de la protection des ressources
naturelles dont la biodiversité ne constitue que l'un des
éléments. Les seconds ne réglementent que la faune ou la flore
et leur régime juridique respectif.
Le principal problème de la législation nationale sur la
biodiversité est celui de son application. Les causes de ce
problème seraient sans aucun doute d'ordre socio-économique (cf
Rapport de la commission Sud, Economica, 1990).
Or, ce qu'il faut également savoir, c'est qu'on affirme
généralement que le Gabon a de bons textes en matière de
biodiversité.
En effet, ces textes sont préparés et adoptés par les services
concernés qui sollicitent souvent des consultations diverses. Ces
textes sont également discutés dans les réunions d'experts et
inter-ministérielles qui font appel au débat contradictoire.
Ce qu'on peut remarquer, par ailleurs, c'est que les services
concernés suivent ces textes jusqu'au bout de la chaîne
hiérarchique administrative et politique afin qu'ils soient
adoptés et visés, non pas toujours par les voies normales de la
correspondance administrative, mais surtout par les usages du
porte à porte.
Mais, malgré les bonnes qualités de la législation nationale
sur la biodiversité, beaucoup reste à faire sur le plan de
l'actualisation de celle-ci.
La gestion des ressources naturelles est assurée par plusieurs
institutions publiques nationales participent à la gestion de la
biodiversité. Il s'agit principalement du Ministère des Eaux et
Forêts et du Ministère chargé de l'environnement. Mais d'autres
ministères interviennent accessoirement dans cette
problématique.
Le Ministère des Eaux et Forêts est la première
administration en charge de la gestion de la biodiversité. Cette
primauté est autant historique que matérielle. Historiquement,
elle est la première administration créée pour gérer la
nature. Matériellement, elle est le département qui bénéficie
des structures les plus importantes.
Le Ministère des Eaux et Forêts dispose de nombreuses
attributions, même si toutes ne touchent pas directement à la
gestion de la biodiversité. Ces attributions sont de deux grands
ordres :
- la gestion de la biodiversité du domaine forestier, de la
faune sauvage et des ressources halieutiques ; et
- le contrôle général et l'application de la
réglementation forestière dans les forêts relevant du
domaine public.
En ce qui concerne la gestion du domaine forestier et de la
faune sauvage, le M.E.F. est chargé de la constitution, de la
délimitation, de la conservation, de l'aménagement, du
reboisement, de l'enrichissement et de l'exploitation du domaine
forestier et "aquatique" national. Il lui revient donc
de déterminer les conditions d'exploitation des ressources de ce
domaine autant que de mettre en pratique les politiques de
reboisement, de restauration des sols cultivés, de classement et
de surveillance des aires d'exploitation rationnelle de la faune
et de la flore.
En ce qui concerne le contrôle général et l'application de la
réglementation forestière dans les forêts du domaine public, il
s'agit de la suite logique de l'attribution précédente. Il
consiste à faire respecter les lois et règlements en vigueur en
la matière, le cas échéant, à en sanctionner les violations.
En d'autres termes, on aura compris que l'administration des Eaux
et Forêts est chargée de la gestion, au sens le plus large du
terme, de la nature au Gabon, dès lors que l'écosystème
gabonais est essentiellement constitué de forêts et d'eaux.
Gérer les eaux et les forêts revient donc à en déterminer les
conditions d'exploitation (coupes, pêche, chasse) mais aussi à
en assurer la protection et donc à créer les conditions de
pérennisation de la diversité biologique.
Le M.E.F. a une structure organique assez simple et différente en
cela de la plupart des administrations gabonaises puisqu'elle ne
se compose que d'une seule direction générale, la direction
Générale des Eaux et Forêts (DGEF) qui se subdivise en 10
directions et 9 services provinciaux.
- La Direction de la Production Forestière (DPF)
- La Direction du Reboisement (DR)
- La Direction des Inventaires et de l'Aménagement des
Forêts (DIAF)
- La Direction de la Faune et de la Chasse (DFC)
- La Direction des Industries du Bois, des Normes et
Classifications (DIBNC)
- La Direction des Pêches Continentales et de la Pisciculture
(DPCP)
- La Direction des Pêches maritimes et des Cultures marines
(DPMCM)
Sur le plan local, l'administration des Eaux et Forêts est
représentée par des services provinciaux, eux-mêmes subdivisés
en cantonnements. Les 9 services provinciaux sont chargés de
l'exécution sur le plan local des directives élaborées par les
organes centraux.
Même si la visibilité de son action voire de son existence
n'a pas toujours été claire, le Ministère chargé de
l'Environnement, bien qu'apparu après le M.E.F., n'est pas un
nouveau venu dans le système administratif gabonais. En effet,
c'est par un décret 1051/PR du 30 septembre 1972 qu'est créé le
Ministère de l'Environnement, du Reboisement chargé des
relations avec l'Office National des Bois et du service civique,
soit trois mois après la Conférence onusienne de Stockholm sur
l'environnement.
Ce département connaîtra des tribulations diverses. Ainsi, un
décret de mars 1976 portera attribution et organisation du
Ministère de la Recherche Scientifique, chargé de
l'Environnement et de la Protection de la Nature. Un autre
décret, celui du 29 mai 1985 viendra porter attributions et
organisation du Ministère de l'Environnement et de la Protection
de la Nature. C'est ce texte qui est toujours en vigueur malgré
deux restructurations : la première (1992) a réuni en un seul
ministère les Eaux et Forêts et l'Environnement ; La deuxième
(1996) a rattaché l'environnement au Ministère de la
planification..
Le Ministère chargé de l'Environnement est, tout
naturellement, chargé de la mise en oeuvre de la politique
nationale en matière d'environnement. A cet égard, il lui
revient de veiller, entre autres, à la protection et à la
conservation du milieu naturel, à la prévention et à la lutte
contre toutes les formes de pollution, à la protection et à
l'amélioration du cadre de vie urbain et rural, à l'aménagement
et à la conservation des sites et, surtout, à l'harmonisation du
développement industriel et la sauvegarde du milieu naturel. Il
lui revient aussi d'assurer la mission d'éducation et de
sensibilisation à l'environnement autant que celle d'élaboration
et d'application de la réglementation en matière
d'environnement.
Sur le plan formel, le Ministère chargé de l'Environnement
est le principal acteur de la politique nationale de conservation
et de gestion de la biodiversité.
Telle qu'elle ressort du décret 913/PR/MEPN du 29 mai 1985,
l'organisation du Ministère chargé de l'Environnement se
rapproche, par sa simplicité, de celle du M.E.F. examinée plus
haut. En effet, on n'y trouve qu'une seule direction générale,
la Direction Générale de l'Environnement (DGE). Celle-ci dispose
d'un organigramme encore plus restreint puisqu'elle ne se compose,
en fait, que d'une seule direction véritablement
"technique" : la Direction de l'Environnement. A cette
dernière, il faut ajouter la Direction des affaires
Administratives et Financières, la Direction des Etudes et du
Contentieux et Droit de l'Environnement, les services provinciaux
et les institutions et organismes sous tutelle.
- La Direction de l'Environnement et de la Protection de la
Nature(DEPN)
- La Direction des Études, du Contentieux et du Droit de
l'Environnement (DECDE)
A côté de ces deux services centraux, le Ministère chargé
de l'Environnement compte trois brigades zonales (Nord, Sud et
Est) et doit exercer sa tutelle sur les établissements suivants :
le Centre National Anti-Pollution (CENAP), le Comité National sur
l'Homme et la Biosphère (MAB) et le Conseil National de
l'Environnement (CNE).
Plusieurs autres départements ministériels, même s'ils ne
gèrent pas directement l'environnement y interviennent d'une
manière ou d'une autre. Il convient de les signaler car leur
implication est utile dans la détermination et l'application des
politiques de gestion et de conservation de la biodiversité.
Il s'agit principalement du Ministère en charge des Mines et des
ressources hydrauliques, du Ministère en charge de la Santé, du
Ministère de l'intérieur en charge de l'Agriculture, du
Ministère en charge de l'Industrie, du Ministère en charge des
Travaux Publics et du Ministère en charge de la Recherche
Scientifique. A tous ces départements, il convient de joindre
tous les "projets" de coopération qui en dépendent (APG-FIDA...).
D'ores et déjà, on peut affirmer que, jusqu'à présent, la
gestion et la conservation de la biodiversité restent très
centralisées par les administrations étatiques que sont les Eaux
et Forêts et l'Environnement même si la Loi 1/82 a prévu la
possibilité pour les collectivités locales d'obtenir le
classement à leur profit en aire d'exploitation rationnelle de la
faune des terres sur lesquelles elles bénéficient de droits
d'usage (article 45). De même, la Loi16/93 prévoit, certes de
manière assez générale, que les collectivités publiques
participent à l'élaboration et à l'exécution de la politique
nationale de l'environnement (article 5).
Il va de soi que la décentralisation devrait ouvrir des
perspectives intéressantes pour la gestion et la conservation de
la biodiversité. En effet, elle permettrait une plus grande
participation des populations à l'entreprise de gestion et de
conservation de la biodiversité, ce d'autant plus que les
populations pourraient, dans ce cadre, appliquer les techniques et
méthodes traditionnelles de gestion de l'environnement.
Une Loi du 6 juin 1996 relative à la décentralisation a pu
permettre quelques espoirs en ce sens. En effet, aux termes de
l'article 2 de la Loi 15/96, il s'agit de "faire des
collectivités locales des entités de base auxquelles sont
conférées de larges pouvoirs" et "d'associer les
populations à la gestion des affaires locales tout en maintenant
l'unité de l'État et en sauvegardant l'intérêt
général".
Trois autres dispositions de ladite loi sont pertinentes et
gagnent à être citées ici. Il s'agit d'abord de l'article 75
selon lequel "les conseils des collectivités locales(...)
arrêtent, dans les limites des attributions qui leur sont
dévolues par la loi, les conditions de conservation,
d'exploitation et de mise en valeur du domaine forestier". Il
s'agit ensuite de l'article 230 qui pose le principe selon lequel
"les collectivités locales(...) concourent avec l'État au
développement économique, culturel, scientifique et sanitaire,
à l'administration et à l'aménagement du territoire, à la
protection de l'environnement et à l'amélioration du cadre de
vie". Il s'agit enfin de l'article 237 aux termes duquel
"les compétences à transférer (de l'État aux
collectivités locales) concernent notamment certains domaines des
secteurs suivants : l'aménagement du territoire(...),
l'environnement, l'agriculture...".
Au vu de tout ce qui précède, on peut estimer qu'il existe
des fondements juridiques à la gestion et à la conservation
décentralisées des ressources biologiques. Pourtant, nous en
sommes encore bien loin. En effet, outre que la Loi sur la
décentralisation est un texte assez général, elle n'a pas
encore reçu les textes d'application qui permettraient d'en
retirer tout l'intérêt. A cela, il faut ajouter les tendances
fortement centralisatrices de l'administration gabonaise. Enfin,
il convient de préciser que l'inapplication des principes de la
décentralisation n'est pas propre à la matière de
l'environnement puisque les collectivités locales s'en plaignent
dans tous les autres secteurs censés faire partie du champ de
transfert des compétences.
et le Centre d'échange du Gabon , en ligne depuis le 29
mars 2002